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政府财务信息披露国际比较与分析启示
更新时间:2015-12-14 10:34:29
20151117日     林丽妍 赵玥      来源:金融时报
      近年来,公众对知情权、监督权与参与权的诉求不断增强,我国政府已开始逐步推进政府财务信息的公开。国家决策层通过提出“构建权责发生制基础的政府综合财务报告制度”的要求,以及2014年最新修订的预算法进一步要求政府编制权责发生制基础的政府综合财务报告等方式不断深化我国政府财务信息披露改革进程。本文旨在通过对西方主要发达国家政府财务信息披露情况进行分析和借鉴,为建立既适应我国国情又符合国际惯例的政府财务信息披露体系提出相关对策意见。
      政府财务信息披露目标的国际比较
      美国财务会计准则委员会(FASB)认为,研究会计目标的逻辑起点为谁需要会计信息。因此,在比较政府财务信息披露目标时,可先从比较政府财务信息使用者着手。美国政府会计准则委员会(GASB)、美国审计总署(GAO)、美国联邦会计准则咨询委员会(FASAB)以及国际会计师联合会(IFAC)下设的公共部门会计准则委员会( IPSASB) 的前身——公共部门委员会(PSC) 等都对政府财务信息使用者及其需求进行过探讨研究,虽然对政府财务信息使用者的区分有所不同,但是多数国际机构都会将民众、投资者和债权人、评估机构、经济分析师、立法机构等作为主要信息使用者。各信息使用者由于立场不同,对信息的需求也有所区别,主要可以归纳为四类。(1)预算以及预算执行效果与相关法规遵循情况。(2)政府财务状况,主要包括政府收入来源和类型,政府对资源的分配和使用以及对资源的监管履责情况,政府的偿付能力。(3)政府运行的经济型、效率性与有效性的信息。(4)现金流信息。
      以政府财务信息使用者为出发点,西方多数发达国家的准则制定机构都将“受托责任”作为政府会计的首要目标,由于相较于企业,政府承担着更大的社会责任,是为社会正常运转以及社会公众普遍利益服务的。因此,政府部门将财务信息披露最高目标定位于反映政府公共受托责任。美国会计学会(AAA)在《政府会计准则委员会概念公告第2号——服务努力与业绩报告》中将受托责任划分为四个方面:一是遵循或执行法律规定和行政政策的责任;二是对财务资源的责任;三是以高效、经济方式运营的责任;四是对政府项目和活动结果的责任,包括对项目或活动的完成情况、效益及效果反映等。
      在我国,根据《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》的有关规定,政府财务信息使用者主要是立法机关和相关政府部门,也就是说主要针对内部使用者,为了满足内部财务预算管理与宏观经济调控决策等需要;并且我国政府财务信息使用者需求与其他西方国家比较独特处在于,对我国国有经济资源管理情况信息的需求。
      政府财务信息披露主体的国际比较
      政府财务信息披露主体也是政府财务报告的主体,是对政府会计确认、计量和报告的空间范围。政府财务信息披露主体的界定一直是各国政府会计改革实践中的一大难题。
      国际会计师联合会(IFAC)公共部门会计准则委员会(IPSASB)在其《研究报告第14号——政府财务报告》中归纳了4种决定政府财务信息披露主体的概念和方法,分别是基金核准分配标准、法律主体标准、治性受托责任标准以及控制标准。国际上界定政府财务信息披露主体,总体而言主要有三种:(1)以单位作为基本主体,例如德国、法国。(2)以基金作为披露主体。采用这种模式的典型代表是美国的州和地方政府会计。(3)单位主体和基金主体并存。目前,英国、加拿大、澳大利亚等国家都采用这种模式。
  按照我国现行的财政总预算会计制度,县以上各级财政总预算报表通过将本级报表和所属各级(包括同级行政和国有事业单位)上报的报表进行汇总编制而成。因此,从这个角度考虑,我国政府财务信息披露的主体主要包括:各级政府的总预算披露主体以及同级的行政、事业单位主体。
      政府财务信息披露载体的国际比较
      西方主要发达国家政府财务信息披露的主要方式为政府预算报告和政府财务报告,还有其他一些定期或不定期的公开经济文件。(1)政府预算报告。政府预算报告是西方主要发达国家作为定期对外披露政府财务信息的主要载体。以美国为例,对外公开的预算报告文件包括:美国政府预算、政府预算补充材料、政府预算附录、对政府预算的特别分析、政府预算的历史数据以及其他预算文件。(2)政府财务报告。政府财务报告是为满足信息使用者的需求而编制的以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统反映政府财务受托责任的综合报告。政府财务报告是全面反映政府财务状况和披露政府财务信息的主要载体。在目前已建立政府财务报告制度的国家中,财务报告的内容通常包括财务报表体系、管理讨论分析、报表附注等财务信息和非财务信息。政府财务报告主体通常编制下列财务报表:财务状况表(资产负债表)、财务业绩表、现金流量表以及预算执行情况表。
      目前,我国披露政府财务信息的主要渠道有预算报告、审计报告等。此外还有《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》等公开的文件渠道。按照《中华人民共和国预算法》规定,财政部门定期向各级人代会提交由中央政府和地方政府分别编报的政府执行预算情况(草案)和决算报告。我国政府审计部门针对预算资金使用进行合规性审计,并对此出具披露相关预算资金使用情况的审计报告。因此,审计报告也可以看做我国政府财务信息披露的一条重要途径。
      建立具有我国特色的政府财务信息披露体系的对策建议
      国际上发达国家政府财务信息披露改革与实践,为我国建立既符合我国国情,又达到国际标准的政府财务信息披露体系提供了借鉴与启示。
      (一)建立满足多层次需求的政府财务信息披露目标体系。建立符合我国国情的政府财务信息披露目标是建立我国政府财务信息披露体系的逻辑起点。我国是社会主义法治国家,随着社会主义市场经济的不断完善和公共财政管理体制的建立健全,民主化进程也在不断加快。我国政府财务信息使用者还应当进行扩展且予以明确。一是广大人民群众。我国国家的一切权力属于人民,而知情权是一切权力的基础,广大人民群众应当是我国政府财务报告最基本的使用者。近年来我国政府部门“三公经费”、预决算信息的公开都得到公众的广泛关注与热议,足可见人民群众对政府财务信息的需求。二是地方政府债券的投资人和债权人。随着我国地方政府债券市场的形成和日益完善,作为财务资源的提供者,债券投资者、政府债权人应被列为政府财务信息的使用者。三是新闻媒体、评估机构等。完善我国政府财务信息披露体系的建设,使得政府财务信息在防范财政风险以及提升国家治理方面发挥关键作用,应该以“构建权责发生制基础的政府综合财务报告制度”为契机,根据我国现有制度环境及其未来发展趋势,逐步将上述主体纳入政府财务报告的使用者范围,建立满足多层次需要的政府财务信息披露目标。
      (二)选择适合我国国情的政府财务信息披露主体。结合国际通行做法,政府财务信息披露的主体界定是有层级的,全国预算与会计研究会将政府财务信息披露主体划分为以下三个层次:政府层面财务报告主体(各级政府)、部门层面财务报告主体(财务主管的各部门和单位层面财务报告主体(独立核算的预算单位和政府基金)。我国政府财务信息披露存在三个层次的主体:一是基本政府(五级)。即中央政府和各级地方政府作为披露主体的第一个层面。二是政府部门(单位)。每一级政府都有相应的主管部门及其所属的行政事业单位,这些主管部门及所属的行政事业单位与各级基本政府之间有明确的受托责任关系,包括行政隶属关系和财政缴拨款关系。三是政府基金。各级政府按照预算规定安排具有各种专门用途的基金,代表着基本政府、政府组成单位、部门所承担的专门的受托责任。在推进政府财务信息披露改革时,财务信息披露主体范围方面可以分阶段、逐步扩大,在披露方法选择上可由易到难,先对业务相对简单的政府部门进行合并信息披露,再对其他业务相对复杂的机构或专项基金采取在附注中披露的方式单独反映。
      (三)与时俱进多元化政府财务信息披露的载体形式。网络带来了全球经济和社会的重大变革,大量的信息通过互联网迅速传播,也带来了会计信息的网络化。在选择法定格式的政府财务报告基础上,为满足不同信息需求者的个性化要求,政府部门可以将主动披露的政府财务信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等多种便于公众知晓和理解的方式进行公开。为了顺应信息时代的发展,政府部门应该完善与规范政府财务信息的网络化披露方式。在网络环境下,财务信息可以实现数据共享,信息的传递不受地域和时间的限制,可以在很大程度上扩大信息使用者的范围,还可以一定程度上降低政府财务信息披露的成本,提高政府财务信息的利用效率,加强政府财务信息的透明度。  
 
新闻点评:
      近年来,国家决策层提出“构建权责发生制基础的政府综合财务报告制度”的要求,2014年最新修订的预算法也进一步要求政府编制权责发生制基础的政府综合财务报告,不断深化我国政府财务信息披露改革进程。完善政府财务信息披露,有助于增强政府财政决策的透明度与公开性,提高社会公众的知情权和参与权。国际上发达国家政府财务信息披露改革与实践,特别是在政府财务信息披露目标、披露主体、披露载体等方面的经验,对我国政府财务信息披露具有很大的借鉴意义,我国也应不断探索、完善具有中国特色的、且具有国际可比性的、科学规范的政府财务信息披露制度。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人:崔艳雨
 
 
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