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六措施化解地方政府债务风险
更新时间:2017/11/20 13:33:58
来源:中国财经报 发布时间:2017-11-01
 
  地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”风险隐患之一。近年来,我国地方政府债务管理框架不断完善,地方政府债务改革已成效初显,地方政府债务增长在一定程度上得到了控制。东方金诚国际信用评估有限公司首席评级总监裴永刚日前在金融街十号论坛(第5期)“详解灰犀牛”上指出,在看到成绩的同时,应高度关注地方政府债务风险。
  早在今年7月,中央财经领导小组办公室相关负责人就在新闻发布会上明确表示,地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”风险隐患之一,必须采取有效措施,妥善应对,严防区域性、系统性风险发生。针对部分地方政府债务增长仍然较快、违规举债事件时有发生的现状,裴永刚提出,可采取六大措施来妥善应对地方政府债务风险。
  一是严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限。中央政府贯彻执行对地方政府融资平台转型的要求,严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限,适度允许地方国有企业发生违约,以便加强对投资者的教育。
  二是创新项目收益专项债券品种。地方政府可加大对项目收益专项债券品种的创新,使债券品种拓展至公路、水利、电力、医院、机场、港口、水务等绝大部分具有稳定的现金流,且现金流能够覆盖专项债券还本付息的基础设施和公共服务项目,进一步提高地方政府债券透明度。同时,在省政府提供信用保障的基础上,通过项目收益为地方政府债券提供进一步的保障,从而提高地方政府债券对投资的吸引力。
  三是量力而行开展PPP项目。在充分评估政府财政可承受能力、项目类型和项目盈利能力的基础上,地方政府可量力而行开展PPP项目。此外,中央可从执行层面上加强金融监管,限制地方政府利用PPP方式变相举债,有效地降低隐性表外债务和地方政府融资担保所带来的风险隐患。
  四是引入长期资金提供者。地方政府债券及地方基础设施项目可引入成熟的、风险偏好稳定的机构投资者和个人投资者,尤其是要引入长期资金提供者。具体来讲:首先,可以适度修改全国社保基金和养老保险基金章程,破除资本市场长期发展的制度性障碍,增强地方政府债务风险监测能力,为社保等长期资金的投资运营创造良好环境。其次,保监会可以通过保险公司资金运用相关指引和偿付能力分类监管指引,引导保险资金投向地方政府债券和地方基础设施PPP项目。最后,财政部可以出台相应的税收优惠政策,吸引长期资金投资者增加对地方政府债券和地方基础设施相关融资产品的配置。
  五是设立政府性融资担保基金。中央可鼓励地方政府出资设立政府性融资担保机构,或政府性融资担保基金,或地方产业发展基金,以充分利用资本市场为地方政府基础设施项目建设提供充足的资金,更好地支撑地区经济可持续发展。
  六是充分发挥中国信用评级机构作用。中国信用评级机构要发挥两个方面的作用:第一,避免对国际三大评级机构形成盲目迷信,降低国际三大评级机构对地方政府信用质量的干扰。第二,从独立第三方角度,对地方政府定期实施财政承受能力评估和债务风险预警,及时向中央政府、地方政府和投资者警示风险,以便有关方面及早作出应对。
  针对如何平衡地方政府债务“灰犀牛”风险隐患与经济增长之间的关系,裴永刚建议:
  一是提高财政资金利用率。地方政府应加大对老工业基地、生态建设和环境保护、医疗教育、低收入群体等领域的财政支出,并注意挤出房地产泡沫,维持经济健康增长。
  二是鼓励和引导私人资本进入基础设施投资领域。私人资本是基础设施建设和区域经济增长的强大动力,政府可以通过BOT、PPP、TOT和ABS等新型投融资模式,鼓励私人资本参与收费高速公路、收费桥梁、电厂等纯经营性基础设施项目,以及轻轨、自来水厂、煤气厂、垃圾处理厂等准经营性基础设施项目的发起、投资、运营和收益分配。
三是优化税收收入结构。地方政府需要充分意识到产业结构和税收收入结构的缺陷,探索“土地财政”的最优替代方案,逐步摆脱对“土地财政”过度依赖的同时,善于利用国家的绿色金融政策实现转型升级,提升税收收入的持续性。
 
新闻点评:
    当前地方政府财政普遍存在一定的缺口,而且随着经济的下滑,其税收收入以及出卖土地等预算外收入均明显下降,这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。造成地方政府债务风险主要有以下几个原因:地方政府举借超过了地方经济和财政承受能力;举债项目各环节管理不到位,增加了财政支出负担;举债项目没达到预期经济效益,导致政府债务拖欠。上述新闻中提到,量力而行开展PPP项目限制了地方政府变相举债,严格控制了地方政府的举债源头;引入长期资金投资者和设立政府担保基金充分利用资本市场的优势资源为财政支出减负;创新债券品种覆盖到有稳定现金流的项目上,能保证举债项目有较好的经济效益,减小债务拖欠的可能性,同时充分发挥行用评级机构的作用。这些措施都从造成地方债务风险的三原因出发,对症下药,不仅解决了地方政府财政吃紧的问题,更主要的是让地方政府拥有自筹资金、自主发展能力的同时有效控制了政府地方债风险。                           
                                  中南财经政法大学政府会计研究所
                                          点评人:杨雨佳
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