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PPP不能成为地方政府新的负债工具
更新时间:2017/11/15 15:12:29
2017年11月9日    凤凰网
      在日前举行的“2017第三届中国PPP融资论坛”上,财政部副部长史耀斌表示,一些地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等泛化异化问题,积累了一些隐性风险。  
      虽然有关方面一批又一批地公布各地推出的PPP项目,且不少项目貌似很具吸引力。但是,真正落地的非常有限。即便落地的项目,大多也是国企背景的企业,并由这些国企再分包给其他所有制企业,形成国企做一级承包商的格局。显然,这也是与PPP的初衷存在一定差距的,没有能够有效地把政府与社会资本结合起来,发挥社会资本在公共事业、公共设施等方面的作用。  
      我们并不否认,国有资本也是社会资本的一部分,参与政府项目、特别是公共事业、公共设施建设,也是国有资本享有的权利和义务。但是,从PPP的初衷来看,更多的还是希望非国有的社会资本参与。也就是说,只有让更多的非国有资本参与到政府项目建设中来,社会资本的作用才能最大限度地得以发挥,政府与社会资本的合作才能实现效率最大化、效益最优化。PPP项目过多地让国有资本参与,从地方来说,或许解决了问题,对国家来说,则没有达到推广PPP的目的。社会资本出路少、投资渠道窄的矛盾,仍然会困扰着经济社会发展,会成为社会资源合理配置的一大隐患。  
      事实也是,自全球金融危机爆发以来,有关调动社会资本积极性的问题,就一直是社会各方面十分关注的话题。尤其在金融危机的影响迟迟难以消退的情况下,如何激发社会资本的活力就更成了最为重要的话题之一。然而,从实际情况来看,社会资本参与的热情似乎并不太高,更多的都在等待观望,甚至利用一切机会进行投机和炒作,如炒作农副产品、炒作股票、炒作黄金、炒作房产等。特别是去年下半年,一度民间投资增速出现大幅下降的现象。  
      针对这一问题,中央也十分着急,出台了多项政策、多个文件,鼓励社会资本参与经济发展、社会投资、政府项目建设等,并通过加快国企混合所有制改革步伐,给社会资本释放政策放松、环境改善、投资空间扩大的信号。可是,效果仍然不是十分理想。原因就在于,社会资本投资的渠道不畅、空间过小。所以,推广PPP,很大程度上就是要给社会资本更多的出路、更多的投资空间。如果政府将其当作融资工具,或者说,仍然把与社会资本的合作作为国企的一个平台,显然是达不到目的的。  
      造成地方政府泛化异化PPP的原因很多,但这三个方面不容忽视。客观上,在经历了前些年的城市建设大发展、特别是土地的过度开发以后,多数地方已经面临粮尽弹绝的局面,而前些年留下的短板又很多,迫切需要通过新的投入来解决。所以,需要与可能存在比较大的差距,迫使地方政府仍然希望通过融资来化解资金矛盾。在平台公司受到政策严格限制的情况下,就把目标转向了PPP;主观上,则是错误的政绩观仍然在起作用,在催促地方政府把注意力放在项目建设、尤其是城市建设项目方面。
      如此一来,就迫切需要有投资者、有资金等的进入,PPP也就理所当然地成为了首选。财政部最新发布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示,当前进入管理库的6778个项目中,东部项目数占28.8%,中部占27.6%,西部占39.7%,东北占4.0%。地方财力较好的东部地区占比反而不如西部,除了西部基础设施滞后的因素之外,与西部地区对投资建设的热情很高也不无关系;工作上,也反映了地方在发展经济方面的思路单一、思路僵化,除了非生产性投资之外,似乎找不到更好的发展方式。别看绝大多数地方都有自己的产业发展目标、产业发展重点,可在实际工作中,能够严格按照产业重点去发展的,寥寥无几。
      原因就在于,他们也不知道到底该发展什么,只是人云亦云,人家有产业发展重点,自己也要确定一个产业发展重点。实际上,多数是不适合当地发展实际的,是空中楼阁。
      当然,地方政府选择国企作为主要合作者,而更多地由国企组织民企等非国有资本进行间接合作,与地方政府害怕承担政治责任也有一定关系。尤其是负责具体项目实施者,认为与国企合作没有任何的政治风险。殊不知,这样的合作却会带来金融风险,使原本可以效果更好的PPP,变成了变相的融资。  
      所以,PPP被泛化异化,最根本的还是地方政府没有真正理解PPP的内涵,没有把PPP当作政府与社会资本合作的一次良性互动,而仍然是将其当作融资的工具。自然,也就不可能不被泛化异化,不被扭曲。而泛化异化和扭曲的结果,则是政府与社会资本的合作无法实现效率最大化、效益最优化。
 
新闻点评:
      PPP是近年出现的一种公共基础设施建设新模式,地方政府和投资方合资成立一个项目公司,让政府和社会资本合作,风险共担利益共享,从而发挥社会资本的积极性。PPP能够降低地方政府债务风险,从会计角度而言,项目公司的负债并不等同于出资方的负债,政府仅对项目公司承担有限责任,对比起传统的政府融资模式,债权转化为股权,使得报表上政府的财政负担降低。但在现实操作中,很多地方政府仍然把PPP当作融资的工具,产生了明股实债、政府变相兜底、企业杠杆率过高等问题,PPP被泛化、异化现象时有发生。一旦错误理解了PPP的内涵,就难以真正发挥出PPP减少地方政府债务风险的作用。在进一步推进PPP的过程中,我们仍需严格把控PPP项目的审批,加强规范管理,严守10%的红线,避免重视短期利益而忽略长期运营的情况。同时,还要加强对有关人员的专业教育,理解PPP真正的原理和内涵,才能从源头上减少异化泛化现象的发生。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人:张君
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