中国会计学会
中央政府门户网
财政部会计准则委员会
中南财经政法大学会计学院
国际公共部门会计准则委员会
政府会计国际比较研究网
公共预算与政府治理网
首页 > 公共管理 > 正文
地级市平台公司的融资转型方法论
更新时间:2017/10/18 14:40:13
2017年9月30日      来源:21世纪经济报道
      9月下旬,370亿元的江苏省政府土地储备专项债券首次成功发行。
      本次发行的债券共13只,江苏省13个地级市(含所辖县市)各一只,按对应土地周期分为3-5年。其中,三年期债券中标利率为3.70%-3.82%,五年期为3.84%-3.99%,均低于规范土地储备融资行为之前土地储备机构的融资成本。总体看,总量最少的是省会南京11亿元,最高的则是徐州市,达到58.8亿元。
      作为经济大省的江苏,债务总量也领先全国。根据当地财政部门公开数据,截至2016年底,政府债务余额为10915.35亿元。从省级政府的宏观调控职能看,在土地储备领域试点融资与项目收益对应的专项债券品种,为发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种积累了经验,也将更好地发挥政府专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。
      发展至当下,地方政府债务被中央高度重视。而上述土地储备专项债,是财政部等连续发布50、62、87、97号文严控地方政府融资行为后,地方政府在健全举债融资机制、控制债务风险的积极改革尝试。
      实际上,根据全国金融工作会议精神,严控地方债务风险上升到了一个新的高度。在这样的背景之下,特别是在地方政府撤销担保文件后,融资被进一步压缩,这会对政府主导的基础设施投资产生什么影响?地方政府、融资平台、银行又有何应对之策?近期,21世纪经济报道记者就上述话题在江苏三个地级市进行了一轮调研。
 
积极向市场转型
      在之前的发展中,地方政府主要通过成立投融资平台公司举债,2014年底平台公司债务中银行贷款占一半以上,剩余为债券类及BT类工程款。
从财政部等一系列严控地方政府融资的文件看,最主要的着力点在于限制地方政府融资平台的动作。因此,在记者调研的部分地区,地方政府已针对平台提出了转型方案—坚持走市场化导向。
      总体看,根据对国有企业分类的大原则,就纯公益的项目,仍继续由政府承担;对有收益的项目,则由城投公司运营,但根据处理方案,促使城投公司在“十三五”末彻底完成市场化转型,从政府体系中剥离。
      为了让转型更彻底,有部分地区已对城投公司的债务进行梳理,试图减轻负担,较早进入市场。
      根据财政部对地方债务的分类,属于地方政府的债务,以及没有收益但已经进行了融资行为的项目,都由地方政府承担,其主要偿还方式仍是来自国有土地出让的收益,包括土地出让金及其属于地方收入的涉地税收部分。
      调研中,不少平台公司人士向21世纪经济报道记者表示,向市场化转型有待观察,其影响最大的因素是:平台公司的主要负责人甚至领导班子,仍是以行政方式产生。
      本质上,平台公司成立之初是以公益性项目为主、部分非公益性为辅,但实践中,发展较好的平台公司本可以按照市场化原则,在符合利率条件下得到银行的贷款,但地方政府继续将新的公益性项目交由平台公司承担,功能切换尚未可以自我按需调节。
      因此,如何去除历史存量债务,是平台公司能否转型的关键,而市场化的节点是对平台“刚兑”是否会被打破的关注。
      这是因为,根据全国金融工作会议的精神,“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担”。故此,多位受访对象对21世纪经济报道记者表示,省级调控可以发挥一定的牵引作用,但绝无“兜底”的可能,而不能出现“城投债违约”又是硬指标。因此,区县政府信用必须经受考验。
 
基建投资需另觅财源
      既然财政部联合多个部委对地方政府融资“踩刹车”,地方面对融资成本增加和融资门槛提高,这会对下一步的基础设施建设带来什么影响?
从21世纪经济报道记者的调研看,地方普遍预期固定资产投资降速的可能性会加大。
      “现在是,有多少钱办多少事。”地方政府多个职能部门的人士对21世纪经济报道记者表示,根据中央精神,发债模式不可持续。比如,财政部2017年5月就对地方政府违规担保和违规发债的情况发函要求省级政府调查。
      有财政系统经建处人士认为,从财政角度来看,政府会考虑自己的实际可支配财力,按预算原则,有多少财政收入就对应多少支出责任,而一旦融资条件收紧,则以城投平台拉动的基建投资可能降速。为确保区域经济增速,政府按惯例会安排一定量的投入确保产出。
      在后期的调研中,不少地方政府已经暂停了原计划中的大规模基建项目。调研中各方均对21世纪经济报道记者指出,对于承担城市主要基建的城投平台而言,财政部约束地方政府融资的连续性文件力度非常大,因此2018年继续依靠平台公司大幅融资的空间较小。
 
进一步规范融资
      财政部于6月5日发出《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【2017】87号文),通过“负面清单”管理,明确封堵将原BT模式、基础建设委托代建工程、储备土地明确开发做成政府购买形式。
      21世纪经济报道记者此次调研的江苏三市财政局的信息都显示,根据中央精神,都已在7月31日前按要求收回此前发给银行的承诺函,进一步规范融资。
      但这对银行来说,考验不小。参与调研座谈的工行、交行、中行、民生银行的人士(以支行主要负责人为主)对21世纪经济报道记者表示,主要是通过追加抵押担保、增加信用、拉长贷款期限、变更采购内容等方式,尽力维持存量贷款。
      至于存量贷款的处置方式则有所差异,会根据项目进度发放,但根据各银行的风险管控方法,有的区域完全停止,而有的区县即便项目才刚开始,仍会继续发放贷款。此外,由于国开行的部分项目直接列入政府采购工程,因此,地方政府之前发给国开行的承诺函未回收,继续有效。
      在对项目的影响上,一次性发放项目贷款的,基本不受影响。根据项目进度分批发放贷款的,如果拿到批文后还没放款,目前完全不放;如果已有部分发放的,在不同区域有不同应对:有的地区若项目进展过半,可能会继续发放,而若项目刚开始的,目前完全停放。
      不过,在部分处于发展中的县域,其县级城投和当地银行人士表示,政府虽然按规定回收了担保函,但银行贷款依然确保发放,因为“量并不大”。
      那么,银行对政府融资平台的新增项目如何把握?
      根据财政部意见,可从资产(是否盈利性资产)、偿债来源(若以财政资金为主不符合,且还款来源超50%不允许发公司债)以及公司治理结构来判断是否提供信贷。实践中,对新增项目银行都要求有充足现金流、有稳定收益的项目。至于纯公益性项目,除了两家政策性银行外,商业类银行都已基本停止供贷。
      整体来看,对于新增项目,目前以中期流动贷款为主,而完全是代建项目的城投平台,已很难拿到中期流动贷款。其中,中期流动贷款一般设为3年期,基本无法达到项目贷款所需要的大额度,关键还得根据项目进度授信。
      据21世纪经济报道记者了解,所调研三个地级市的授信总额度都在收缩。流程上,批准授信的节奏放缓。某地级市的某城投负责人表示,项目原本设计的成本是5%,但银行资金的成本高达10%,不得不缩小贷款额度。
      从融资方式看,目前唯一没有受到限制的是信托,但主要是做非标。不过对银行来说,非标仍需要政府继续担保。而如果有政府系统内的其他平台能够担保原则上就可以提供贷款,但一旦担保力度不够,则必须要求政府提供其他担保措施。
 
PPP趋向理性
      在目前融资收紧的前提下,社会关注的焦点PPP项目是否能迎来一轮爆发?
      江苏最早的PPP实践者丁伯康博士向21世纪经济报道记者表示,经过近几年的实践,PPP的项目会有所增加,但会走向平静和理性。个中原因有二:一方面,PPP流程长,成本高、投资回报率偏低;另一方面,如果不采取“名股实债”的方式,规范的PPP项目未必一定会激发社会资本的兴趣。
同时,在中央严控融资的条件下,PPP短期内更不能被地方政府用作解决融资问题的利器。
      根据规定,地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债(国务院另有规定除外);地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。
      丁伯康认为,PPP理应是非常好的模式,但要真正发挥出拉动经济增长、降低和优化政府债务的作用,依赖于简政放权的力度,不仅仅是经济职能部门,诸如“全民健身中心”等PPP项目,职能上更需要体育等部门更大力度简政放权。
 
新闻点评:
      从财政部出台的一系列严控地方债务的文件来看,中央对地方债务的管控不断加强,而地方融资平台也成为了规范的焦点。中央严禁地方政府违规为融资平台公司提供担保,严禁将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等规定,使全国的融资平台公司都面临着业务转型的压力。在这种背景下,探讨地方融资平台如何转型、如何解决现阶段面临的融资困境具有重要意义。
      地方融资平台想要成功转型,首先要按照市场化、专业化和规范化的要求,从政府决策、行政管理和公司运行的角度,对政府融资平台传统的运行模式和管理模式进行重新定位和升级改造。其次,要扩大地方融资平台的业务经营范围,拓宽融资渠道。再次,要加强融资平台的人才建设,改变以行政方式产生领导班子的现状,建立符合现代企业制度要求的选人用人机制,推动融资平台公司向市场化转型。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人:沈彦杰
中南财经政法大学政府会计研究所©版权所有  地址:湖北省武汉市洪山区南湖南路1号
联系电话:(86)27-88386515    E-mail:zuel@yahoo.cn