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加戏?实锤?PPP立法能解资本燃眉之急?
更新时间:2017/9/24 14:02:27
2017年09月21日    来源: 中国经济网
http://finance.china.com.cn/roll/20170921/4399942.shtml
      PPP要立法了!
      日前,国务院法制办公开了由国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),并开始公开向社会各界征求意见。据悉,征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则七章,共50条。这标志着,备受业界关注的政府和社会资本合作(PPP)立法获得实质性进展。
      在经历了近两年的起起落落后,PPP立法能否重燃社会资本热情?立法又能解决哪些实际问题?社会资本又有哪些顾虑?政府和社会资本未来该如何推进PPP平稳落地?
      立法触碰到PPP痛点
       PPP立法,属于箭在弦上不得不发。
      中国特色小镇品牌战略高峰论坛组委会副主任李永生在接受《经济》记者采访时表示,地方建设涉及的关系很复杂,从大的层面来讲是三种关系:一种是中央财政和地方财政的关系;一种是地方政府和地方企业的关系;还有一种就是政府和民间需求的关系。“但是现在每个地方都有自己的一套做法,所以中央政府急需通过PPP立法来对整个市场进行整体把控。”
      中投长城(北京)基金管理有限公司董事长戚春阳告诉《经济》记者,目前中国PPP之所以急需立法保障,就是因为之前所做的PPP项目绝大部分都是加长版的BT(建设与移交模式),社会资本和政府的职责不明确,社会资本的利益从长期看得不到保证。“立法后的PPP最主要的改善就是当两个合作主体在各项资质不对等的情况下,能够用法律来对双方进行约束和保障,从而让两个不对等的平台之间进行有效合作。”
       戚春阳说,在过去几年的PPP项目实践中,他们对没有立法而造成的不良后果深有感触。
      他们考察过山东省的17个市,发现这些城市在PPP合作中都或多或少存在先上车后补票的情况,很多工程和项目是以PPP的名义申报,但是其手续并不完善。“公司还没有完全办理好合规的中标手续,就已经开工,用通俗的话来讲,中标的企业和当地的各层机构达成了某种私下合约,这样一定会带来后续的不良反应。”
但戚春阳认为,对于这种现象所造成的不良后果,PPP立法都可以有效规避。他向《经济》记者进行了说明。
      第一,对于没有资源的社会资本来说,很多情况下只能望而却步,等于放弃了一个省。但在立法之后,在手续未建立健全之前,任何企业都不能开工,对于社会资本来说,能起到公平公正的效果。
      第二,大部分地方政府的各委办局所申请的项目很多一部分是不符合国家PPP入库标准的,但为完成所谓的指标,就变成了“挂着羊头卖狗肉”,如果没有立法来规范项目,就无法甄别这种项目的有效性,对于投资者来说,利益就无法保障,而立法的作用就在于甄别出正规的项目,并让其顺利进入项目库。
      第三,中国现在很多PPP项目都是在施工上做文章。“从有PPP到今天开工的项目中,占比最多的就是污水处理厂,因为对于污水处理厂本身来说,市政购买的定额是一个固定数字,所以基本上能保证投资的本金和收益能达到预期值,对于其他项目来说,如果不在施工上做某些文章,基本上达不到预期收益。”戚春阳表示,在立法之后,社会资本与政府购买服务所产生的收益都有明文规定,这样就能够扩大项目,实现一种平衡的、持续的运作。
      社会资本仍有疑虑
      其实,很多社会资本在过去的PPP运作中都吃过亏,因此在PPP项目的引进上,变得极其小心翼翼。他们虽看好这次立法,但同时也有一些顾虑。
      “立法解决不了人情世故问题。”李永生认为,很多地方之所以做不成PPP项目,在于选用了一些思路不清的投资商来做。“征求意见稿虽然规定了政府和社会资本的职权所在,但就地方而言,是否还会有一些思路不清、能力不足的人去承接项目?PPP立法一定要考虑到一条,就是参与进来的社会资本一定要思路明确,实现从环境到社会效益,再到经济效益,形成一个统一、持续的目标。”
      作为PPP项目的第一批推进者,中经融玺(北京)生态城市建设投资发展有限公司董事长兼总裁朱德东告诉《经济》记者,作为社会资本方,他们特别关注这次PPP立法的征求意见稿,特别是在投融资领域,国家想通过PPP立法来明确各方的职责。但他们也有一些担心:地方政府真的理解政策背后的含义吗?
      他向记者举例说,国家曾围绕PPP推进下发43号文件与87号文件,让地方政府措手不及。
      43号文件明确要求地方政府在限制地方债的环节中,不允许拿出土地等资产为社会资本方来融资。但在之后发布的87号文件中又鼓励地方政府拿出有效资产向社会资本融资进行融资,用于基础设施建设。
      “在这种情况下,很多政府就理解为政策互相矛盾,但其实43号文和87号文是不冲突的,因为43号文件的定语是,地方政府不能拿特定的有效资产为社会资本融资做抵押和担保;87号文件只是说鼓励地方政府拿出有效资产来向社会资本进行融资,从这件事来看,政府对于国家出台的政策往往存在解读不到位的情况。”所以,朱德东猜测,这次立法以后,地方政府和社会资本的合作,可能又要有一个冷冻期。
      他的另一个担心就是,在当前国情下,立法后的PPP能否保证社会资本的自主经营权?
      “国外PPP模式的实行度非常高,原因就在于其PPP立法比较健全。”朱德东对记者说,真正的PPP和政府的地方债没有任何关系,完全给予社会资本方经营权,通过经营权的收益来覆盖社会资本的投资。
      但地方政府对项目经营权的把控很紧。记者了解到,在中国采用PPP模式建立医院,社会资本就无法获得经营权,医疗领域的经营还是控制在政府手里,等将来医院真正有收入了,也仅仅是把一些物业管理、食堂、绿化、停车带等收益交给社会资本,这就完全背离了PPP模式的初衷。这样的结果就是社会资本对于投资回报的把控不是很牢靠,是否能够获利变成了未知数。
      “虽然PPP立法并不能从一开始就有非常健全的最终版本,但是会不断地推进和修改,至少让这一领域从此变得有法可依,这一点大部分人都是看好的。”戚春阳如是说。
      针对上述社会资本提出的疑虑,《经济》记者采访了中国财政科学研究院副院长王朝才。
      在社会资本提到的人情世故与立法的关系问题上,王朝才认为在中国,立法有时候确实会受人情世故的影响,但只要保证立法能够解决原则性的问题即可,比如投资方资质齐全、社会资本公平竞争、政府阳光采购、对外公开透明等。“政府做PPP项目主要是用之于民,就是花钱办好事,最终体现出来的就是让老百姓高兴,无论有多少人情在里面,最终不要损害老百姓的利益就好。”
      而对于地方政府能否真正理解立法条例,是否能够严格遵守条例执行,王朝才表示,立法的程序与文件的程序截然不同,立法程序需要经过长期考察和讨论后才做出决定,国家在制定法律的同时也一定会考虑到地方的意见,而且法律的传达性要比政策文件强。所以在此基础上,地方政府理解力度应该不会有大的偏差。
      如何平稳推进立法
      尽管征求意见稿的出台备受好评又有些争议,但是对政府和社会资本而言,如何平稳推进,如何有效落地才是问题的关键。
      李永生则认为,从宏观上来说,立法的出台一定会将PPP建设再掀起一个高潮,但在这个过程中,要想让立法为PPP项目保驾护航,政府和社会资本就要自觉聚焦到一个问题上:什么样的项目可以入库?什么样的项目不需要入库?“比如像医疗、教育、养老这些项目,中央财政能做的事情,社会资本就不能越俎代庖。”
      对此,中国现代集团总裁兼现代研究院院长丁伯康在接受《经济》记者采访时表示,立法的制定需要精雕细琢,运行起来才会畅通无阻,因此他给出了三点建议。
      第一,要做好顶层设计,建立完善政府和社会资本合作工作协调管理机构,无论是国家层面还是地方政府,都需要各部门统筹协调,因此要有一个明确的、权威性的机构牵头。
      第二,要区别PPP项目的行业特点,细化综合性管理措施的制定实施。由于各地实施的政府和社会资本合作项目中,涉及领域众多、范围也很广,很容易出现隔空打牛的情况。
      第三,在征求意见稿中再增加一些与金融支持相关的内容,例如各级政府和金融管理部门在政府和社会资本合作方面,应当加强协调、配合。鼓励银行、证券、保险等金融机构,为政府和社会资本合作项目提供金融支持。任何组织和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法进行合作项目的融资。
      “只要立法在出台之前做到相对完善,立法落地就不会受到太大的阻力。”丁伯康说。
(责任编辑:罗伯特)
 
新闻点评:
      国务院法制办公开了由国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),标志着备受业界关注的政府和社会资本合作(PPP)立法获得实质性进展。PPP立法的目的一方面是对于地方建设涉及的复杂关系进行整体把控,另一方面是保证两个资质不对等主体之间的有效合作。
      尽管征求意见稿的出台为多数人所看好,但社会资本仍存疑虑:立法是否受制于人情世故?地方政府能否真正理解立法条例?立法后的PPP能否保证社会资本的自主经营权?疑虑的产生主要源于PPP项目存在的政策风险,因为项目工程为基础设施,关系到国家的经济命脉,因此受到国家政局及法律环境等影响大。PPP项目因政策风险导致失败的原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明,政府政策的不连续性,变化过于频繁,政策风险使私营合作方难以预料与防范。在这种情况下,立法如何平稳推进、有效落地成为问题的关键。首先,必须明确入库项目,将医疗、教育、养老这些涉及公众民生的项目排除在PPP之外;其次,立法需要做到相对完善,从顶层设计到综合管理措施都应该明确而细化;此外,金融支持也可以纳入PPP项目的考虑范围。
      PPP法律关系复杂,争议解决的途径多样,在理论上需要相关业内人士加强对各种法律关系特性的深入研究,提出更多更好的建设性意见。实践中也可以通过逐步开展具体工作不断予以完善。
中南财经政法大学政府会计研究所
 点评人:王琳琳
 
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