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拓宽地方政府融资“前门”———访湖南省财政厅厅长石建辉
更新时间:2017/9/4 18:10:32
2017年8月31日来源:中国财经报网
 
      近日,《财政部发布关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,给地方政府举债融资拓宽了“前门”。对于这个还在探索阶段的新品种,如何用好是各地亟需解决的问题。
那么,新品种的发行具有哪些意义?未来新品种将何去何从呢?
 
      三方面优势引领发展方向  
  “相比前两年发行的地方政府债券,此次财政部试点发行的项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券存在三方面的优势。”石建辉说。
  一是有利于划清与一般债券的界限。这两年,中央财政对政府债务实行限额管理,地方政府债务通过发行债券举借,没有收益的公益性项目发行一般债券融资,有一定收益的准公益性项目发行专项债券融资。但在过去两年的实践中,对准公益性项目发行的专项债券在投向和管理上与一般债券呈现出一定程度的同质化。此次发行项目融资专项债券,就是要明确区分两类不同性质的债券。
  二是有利于加快地方政府债券发行市场化进程。项目融资专项债券利率以募投项目的收益率水平和确定性作为定价基础,发行规模也要与募投项目未来收益相匹配,而不再仅仅取决于地方政府信用,充分发挥了市场的风险识别和定价作用。同时,政府举债融资的“前门”开得更大,通过平台公司举借隐性债务的动力减弱,也有利于推进平台公司市场化转型。
  三是有利于深化预算管理制度改革。项目融资专项债券既可以通过新增专项债务限额发行,也可以通过专项债务余额少于限额的限额空间发行,增强了地方政府对未来年度新增债券规模的预见性,有利于实现跨年度预算平衡。同时,项目融资专项债券投资形成的资产、偿债资金来源都更加清晰,这也有利于强化风险—收益管理,加快建立资本预算制度。
  项目保证现金流是根本要求  
  财政部在通知中对项目融资专项债券的发行管理只划出了一条红线:“严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。”即明确“一女不能二嫁”。对此,石建辉强调,实际操作中,省级财政应确保项目融资专项债券必须投向有现金流的项目,这是不可动摇的根本要求。
  首先,额度分配要与项目需求相适应。以往债券分配时,更多考虑各地财力水平、偿还能力、债务风险等总体性要素,采取因素法分配到市县。而项目融资专项债券还本付息由募投项目收益覆盖,因此分配给市县的额度也必须与募投项目需求和偿付能力相适应。
  其次,发行管理更加精细化。项目融资专项债券风险收益更多的取决于项目本身质量,在债券品种设计时必须站在债券购买主体的角度,优化债券期限、额度、招标利率等要素。值得注意的是,随着债券品种进一步丰富,债券市场供给更充足,债券想要更加顺利地发行,其设计一定要符合投资人的预期。
  最后,资金投向更加明确。项目融资债券资金本质上是封闭运行的,募集资金使用和还本付息都来源于项目本身,有必要专账核算,防止资金混用、挪用,背离项目融资专项债券改革的初衷。
  项目融资债券多领域发挥作用  
  对于项目收益债券的应用,石建辉充满希望。他表示,这几年,湖南正深入实施“创新引领开放崛起”战略,着力推进 “四大体系”“五大基地”建设,需要全力打赢脱贫攻坚、转型升级和环境治理这“三大战役”,所以在环境保护、农田水利、脱贫攻坚、市政工程、园区和交通基础设施等方面对项目融资专项债券有着巨大的需求。
  而且,除了中央已经部署的收费公路和土地储备两个领域,很多市政领域都可以产生比较可观的收益,非常适合发行项目融资专项债券。比如,基于新开垦耕地指标交易收入可探索发行高标准农田建设项目融资专项债券,缓解高标准农田建设筹资难题;地下综合管廊可对入廊管线收取使用费,可探索发行地下综合管廊项目融资专项债券;垃圾焚烧发电、污水处理等公益性项目都有稳定的收入……
  石建辉告诉记者,项目融资专项债券的发行和探索,为地方政府结合各地实际、创新债券品种设计、规范举债融资打好了基础,相信会有越来越多新的项目融资专项债券品种涌现出来。
  自2015年启动地方政府债券省级自发自还工作以来,湖南省已共计发行5770.4亿元,为有效实施积极财政政策、稳定经济运行、规范地方政府债务管理、防范和化解债务金融风险发挥了重要作用。
 
 
 
新闻点评:
      按照党中央、国务院决策部署,近年来财政部坚持“开前门、堵后门”的理念,会同有关部门加快建立规范的地方政府举债融资机制,增强了地方财政的可持续发展水平。一方面,在法定专项债务限额内,鼓励地方试点发展项目收益专项债券,是坚持以推进供给侧结构性改革为主线、健全地方政府举债融资机制的重要举措,有利于防范化解地方债务风险。另一方面,中央政府积极推动顶层设计,有助于从制度上遏制违法违规举债行为,督促地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化,提高政府整体债务管理水平。
中南财经政法大学政府会计研究所
陈思伽
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