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曾刚:地方政府债务增量终身问责 能否抑制加杠杆冲动?
更新时间:2017/7/31 10:48:21
http://www.chinanews.com/jingwei/07-19/59812.shtml
时间:2017年07月19日14:44    来源:中国新闻网
      第五次全国金融工作会议,标志着中国金融进入了全新的发展阶段。会议就中国金融的改革和发展进行了全面的部署,防范风险和加强监管将成为未来一段时间,中国金融发展的一个重要趋势。在众多的工作部署中,有一条关于地方债务问题的表述,即“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。着墨虽不多,但措辞相当严厉,并在微观机制上,确立了对个人的问责,这无疑进一步强化了对地方债务的约束。
 
  应该说,在过去几年的金融实践中,地方政府债务行为与“影子银行”的发展密切相关。2015年以来,在投融资平台受限的背景下,地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等,变相扩大隐性债务规模。在资金供给端,则与各类“影子银行”对接,既没有在政府的负债中得以体现,也没有被纳入银行的资产负债表,风险敞口极不透明。这一方面有可能造成地方政府的过度负债,加大财政风险;另一方面则可能造成银行体系风险的过度积累,影响金融体系的稳定。
 
  地方隐形债务扩张新动向
 
  过去几年中,在中央政府规范和约束地方政府债务融资行为的情况下,由于部分地方政府投资冲动仍在,规范的融资路径难以满足其资金需求,加之银行业面临日益严峻的“资产荒”,迫切需要寻找能提供一定回报且风险可控的优质借款主体。供求两相契合,面对已有的政策约束(既有来自财政部门的规范,也有来自于银行监管部门的限制),银行和地方政府在融资模式上进行了诸多“创新”以规避监管,由此成为“影子银行”的重要组成部分。应该说,地方政府实现隐性债务扩张的途径有很多,但就过去几年的实践来看,最值得关注的是PPP和政府产业引导基金的异化。
 
  广义的PPP是指由政府(Public)和社会资本(Private)通过多种方式合作(Partnership)提供公共服务或公共基础设施(Public),BOT、BT等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。从统计数据看,PPP的发展热潮始于2014年四季度,到2015年下半年开始明显加速。截至2017年一季度末,按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目,共计12287个,累计投资额14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元。
 
  从国外的实践看,PPP模式是一种公共产品的综合管理模式,而不仅仅是一种融资模式。但在我国目前的发展阶段,基本将其异化成了一种新的融资模式。在制度层面,政府对 PPP 可能产生的隐形债务有着严格的限制,但实践中,地方政府依然可以通过多重方式加杠杆:一是通过隐性的抽屉协议和财政安慰函提供变相担保,最后项目的债务风险依然集中在地方政府身上;二是通过产业基金优先劣后级的方式进行显性担保,以提高杠杆比例,一般杠杆比例在1:4,有些甚至更高,融资主要来自各类资管产品或其他资金;三是承诺回购,类似于之前的BT项目,随着大量项目建成或者进入回购期,回购压力增大可能带来地方政府财政风险的上升。
 
  政府产业引导基金是近两年发展较快的另一种新融资模式。2014年11月,国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(62号文),明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后,各地政府将原来的政府补贴改为产业引导基金,本意是通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。表面上,产业基金不增加政府债务,但在实践中,地方政府对其他的LP(有限合伙人)一般都有隐形的担保条款,并提供抵质押物,实际形成了地方政府的或有负债。
 
  清科研究中心的统计数据显示,截至2016年末,各级政府共设立了1013只产业基金,目标投资规模为53316.5亿元,已到位资金19074.24亿元,其中,PPP引导基金(国家级加地方投资基金)112支,目标规模21089.37亿元,已到位资金7700亿元,占比约在40%左右。
 
  在实践中,PPP政府引导基金有多种层级、多种运作模式,对推进PPP项目和提升融资杠杆发挥了重要的作用。当然,从另一个角度讲,PPP引导基金在融资过程中提供的各种直接或间接担保,在一定程度上也扩大了“影子债务”规模,在扩大地方隐性债务的同时,形成了新的风险。
 
  多方统筹,抑制风险
 
  地方政府债务的过去和发展,既与某些地方政府本身政绩观不当有关,也与金融层面正规融资途径有限,以及商业银行等金融机构资金投向的扭曲有关。因此,要更好地抑制相关风险,需从多方面入手。
 
  首先是继续规范地方政府债务融资行为。在推进地方政府债务置换的同时,进一步优化地方债的发行机制和交易机制,扩大地方债质押范围并适当上调抵质押率,以提高地方债的市场结构程度和流动性。在“堵旁门”的同时,不断完善地方债发行的正途,为规范地方政府融资、控制债务风险创造条件。
 
  其次是逐步清理不规范行为,控制隐性债务的过快增长。从2016年四季度起,中央对地方债务的管理开始逐步收紧,陆续出台了一系列政策:2016年11月,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》(88号文);2016年12月,财政部发布《地方政府性债务风险分类处置指南》(152号文);2017年5月,财政部、发改委、司法部以及“一行三会”联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),等等。在不断重申地方政府责任范围,并明确各类政府性债务处置原则的同时,针对地方政府隐性债务的新趋势,还提出了禁止地方政府违规担保,严禁地方利用PPP、产业基金等变相举债;不得以任何方式向社会资本方承诺回购投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益,以及不得对有限合伙基金等任何股权投资方式附加额外条款变相举债等要求。再加上金融工作会议提出的“终身问责,倒查责任”,将责任落实到个人。预计在未来一段时间,地方政府的融资冲动将会得到有效遏制。
 
  再次是完善监管政策,压缩监管套利空间。针对银行利用许多创新业务和产品(主要是投贷联动、资管产品以及同业业务等)来为地方政府融资加杠杆的情况,需要根据现有法规的要求,实施严格的穿透。按照实质重于形式的原则,对银行最终承担风险的部分,需要纳入银行全面风险管理框架,在按规定计提拨备和风险资产的同时,还要特别关注此类融资可能给银行来带的流动性风险。此外,由于此类融资往往还涉及到不同类型和不同机构产品的嵌套,长远看,还需要尽快出台跨部门的统一监管规则,并强化监管协调,以降低跨行业套利的空间。
 
  【专家简介】曾刚,研究员、博士生导师,国家金融与发展实验室银行研究中心主任,中国社会科学院金融研究所银行研究室主任,中国社会科学院中小银行研究基地主任,中国国际金融学会理事,耶鲁大学访问学者,南开大学等高校的兼职教授。
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