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以“三个不得”防止PPP跑偏
更新时间:2017/5/14 13:01:24
2017年05月08日 来源:中国经济网
 
  上周三(5月3日),财政部、国家发改委、司法部、央行、银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP等变相举债。该通知措辞可谓严厉,要求地方政府,“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益”。
  财政部等部门给地方政府利用PPP举债划红线是及时之举,也是防患未然的治本之策。
  去年以来,PPP项目落地增长迅猛。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在近日召开的2017年PPP工作领导小组第一次会议上表示,2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多,今年一季度PPP仍然保持项目落地加快的良好态势,净增落地项目增长28%。
  然而,在PPP项目突飞猛进的背后,有些项目在实施过程中却走了样。一些地方政府急于引入资金、促成项目,打造政绩,为此通过保底收益承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化,并利用基金“优先劣后”分配,导致政府隐性债务风险增加。这样一来,社会资本没有承担风险,风险仅在政府一方,双方地位不对等,偏离了PPP“共担风险,共享收益”的本质。从法律上看,这种做法违背了预算法;从廉政风险看,其中难免会有利益输送之嫌。财政部设立“防火墙”,防止PPP跑偏也就在情理之中。
  需要指出的是,要求地方政府在PPP项目上不保底、不回购,并不代表其在推进PPP项目上就可以不作为。当前民企参与PPP尚不理想,根源在于担心地方政府缺乏契约精神。由于PPP项目周期都在10年以上,许多民企担心政府缺乏长期履约能力。比如,很多项目开始时承诺有补贴,启动后却不落地,没有预算保障;一些地方不顾财政实力乱融资上项目的现象,其后续还款能力自然堪忧。要打消民企参与PPP项目的顾虑,一方面要求地方政府应完整公开PPP项目信息,包括PPP项目决策主体、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容,让合作方看得见,并接受社会监督;另一方面要把地方政府在PPP项目上的支出责任纳入地方预算,确保PPP项目有稳定的资金来源,不会因为换了领导便“新官不理旧账”,让合作方拿到回报,能放心。
此外,为了降低地方政府和社会方的互信成本,还应充分调动金融机构积极性,为PPP项目提供增信支持、融资便利以及交易的流动性,通过更加完善的制度安排,吸引民营资本参与到PPP中。
 
新闻点评:
    PPP项目即政府与社会资本合作的项目,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在财政上,为了实施PPP项目,政府部门会形成新的财政资金需求:一是直接债务,二是或有债务,三是由隐形担保导致的资金需求。如果政府因急于引入资金促成项目而选择了质量不高的PPP项目,将会增加政府的财政负担,例如:政府部门过度承担项目风险,违背“共担风险”原则;在公共服务的使用费达不到PPP合同规定水平的情况下,政府部门被要求弥补收入缺口等等。在法律上,如果PPP项目合同生效后出台了新法律、新法规或新修订而导致项目中止和失败,一般由政府方承担风险。目前,我国针对PPP项目的法律法规体系并不健全,多以规范性文件和政策为主,不同政府部门颁布的规范性文件与政策也存在冲突或者不一致的情况,这将为政府带来诸多风险。因此,我国需要出台一套专门针对PPP项目的完整法律法规体系进行规范,从法律层面对PPP项目予以规范和管理,建立统一的监管机制,将政府面临的风险降低并控制在合理程度之内。
 中南财经政法大学政府会计研究所
杨雨佳
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