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丁爽:2016年财政赤字率究竟是3%还是3.8%
更新时间:2017/2/12 16:38:11
2017年1月26日    来源:首席经济学家论坛
      2016年我国预算赤字目标约为GDP的3%,但实际收支差额是GDP的3.8%。我们认为,虽然收支差额完全可以通过动用预算稳定调节基金和政府的结转结余资金加以弥补,不增加政府债务,但3.8%更准确地反映了2016年我国的赤字状况和财政政策的态势。我国亟需修改财政赤字的算法。
      财政部日前公布了2016年财政收支情况:1-12月全国一般公共预算收入159552亿元,比上年增长4.5%;支出187841亿元,比上年增长6.4%;收入和支出的差额为28289亿元,相当于2016年GDP的3.8%。在2016年3月全国人大会议上通过的财政赤字目标是21800亿元,预期赤字率约为3%。实际执行的收支差额比预算赤字多了6489亿元,是不是意味着赤字突破预算?
      财政部有关负责人的解释是,财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果,还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素(这些资金实际来源于以前年度财政收入,不能再重复列一般公共预算收入)。考虑以上因素后,我国财政赤字的计算公式为:财政赤字=(全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金)-(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金)。2016年,全国一般公共预算收入和支出的差额比全国人大批准的财政赤字目标多6489亿元,即为当年全国财政调入预算稳定调节基金和其他预算资金,以及动用的结转结余资金,没有增加地方政府债务,赤字与预算持平。
      我们认为,目前我国对财政收入和支出的界定方法不符合国际通行做法,据此算出的财政赤字不能准确反映财政政策的方向和力度,难以有效地影响市场预期和行为。观察历史数据,根据官方公式计算的每年的财政决算赤字数都恰好等于财政预算赤字数,这是会计处理的结果,并不说明预算执行精准。以2015年为例,一般公共预算的当期收入低于预算数,而当期支出则超出预算数,收支差额超过预算赤字,最后通过动用中央预算稳定调节基金和地方政府的结转结余资金,使得决算赤字和预算赤字毫厘不差(1.62万亿元)。这从另一个侧面说明官方的财政赤字强调的是会计平衡,并不真实反映财政政策的态势。我们相信,通过同样的会计处理,2016年最终的决算赤字会正好等于预算赤字目标(2.18亿元),相当于GDP的2.9%。如果按照国际通行的定义和算法,2016年的财政赤字应该是当年收入减去当年支出(2.83万亿元),相当于GDP的3.8%。
      我们认为,我国在定义财政收入和支出方面存在概念性问题,造成财政赤字数据的失真。官方赤字与我们根据国际通行方法计算的赤字之间的差异主要来自对动用中央预算稳定调节基金和往年沉淀财政资金的不同处理方法,以及是否将地方政府发行专项债券筹集的资金算作收入。以2015年为例:
      官方的做法是,从中央预算稳定调节基金调入的资金(2015年为1000亿元)算作收入,补充中央预算稳定调节基金的资金(2015年为828亿元)算作支出。我们认为,从宏观角度看,从中央预算稳定调节基金调入资金和给其补充资金只是把资金从国家的一个口袋调入另一个口袋,不应算作广义政府的收入和支出。如果全年实际净调入资金用于政府开支,该数额应归入弥补赤字的融资项目。
      关于地方政府使用往年遗留的结转结余资金(2015年为7236亿元),也就是盘活的存量资金,官方也算作收入。我们认为结转结余资金是过去年份累积下来的,从广义政府角度看并不是当期财政收入,将这些存量资金用于政府开支,应归入弥补赤字的融资项目。
      官方在政府性基金预算中将地方政府发行专项债券筹集的资金(2015年为1000亿元)算作收入,而把发行其他政府债券获得的资金算作弥补赤字的融资项目。我们认为对两者应该一视同仁,政府债券发行所得都应归入弥补赤字的融资项目。
      上述官方对收入和支出的处理方法不符合国际通行做法。国际货币基金组织发布的《政府财政统计手册2014》对财政收入和支出做出了简单明了的定义。
      收入。如果政府行为导致政府净值增加,便产生了收入。资产的增加或负债的减少都会增加净值。广义政府产生收入的手段主要有四种:强制征税;所拥有资产带来的财产收入;商品或劳务的销售收入;以及从其他部门得到的转移资金,这些手段都增加政府的净值。从中央预算稳定调节基金调入资金或动用地方政府往年遗留的结转结余资金只是引起广义政府资产方的相互抵消的增减,并不增加政府的净值。同样,地方政府发行专项债券会引起政府现金资产的增加,同时引起政府负债的增加,也不增加政府的净值。所以这些都不应算作收入。
      支出。如果政府行为导致政府净值减少,便产生了支出。资产的减少或负债的增加都会减少净值。向政府雇员支付工资,购买商品和劳务提供给社会,给特定群体的补贴和转移支付,这些都减少政府的净值,属于政府支出。但是,给中央预算稳定调节基金补充资金只是引起政府资产方的相互抵消的增减,并不减少政府的净值,因此不应算作支出。政府归还债务本金会减少政府的现金资产,但同时政府负债也等量减少,因此本金归还不算支出(中国从2015年开始已经修正了将本金归还算作财政支出的做法)。
      根据该定义计算的收入和支出可以更准确地反映政府在当期从实体经济中收取的资金和向实体经济投入的资金,其差额也能更好地反映财政政策的松紧程度。
      财政赤字是最重要的宏观政策变量之一,其变化反映财政政策的动向,直接影响实体经济。在我国去杠杆的大背景下,货币政策的空间正在缩小,财政政策在稳增长中的作用更加凸显,预算赤字的设定和财政赤字的执行情况越来越受关注。在此背景下,我们认为有必要进一步改进财政收入和支出的界定,使财政赤字准确反映财政政策的走向,提高政策的有效性。
(丁爽系中国首席经济学家论坛理事,渣打银行大中华区首席经济师)
新闻点评:
      辽宁经济数据造假在社会上引起了轩然大波,使社会公众对政府公布的数据变得格外敏感。2016年财政赤字率的计算方法同样也引起了争议。官方认为财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果,还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素。而经济学家丁爽则认为这是会计调节的手段,并不能准确反映预算执行情况。尽管赤字计算的方法还值得进一步的研究,但政府应当重视不同声音的存在,考虑其合理部分,改进当前的不足之处,使财政数据在宏观和微观经济决策中发挥更大的效用。
中南财经政法大学政府会计研究所
 点评人:沈彦杰
 
 
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